生态文明建设与政府管理职能探析——以贵阳市

一、现状分析——生态文明建设的实践与政府管理职能 生态文明是一种建构中的新的文明形态，它以建立与环境相协调、可持续的生产方式和消费方式为主要内容，引导社会走上可持续发展的道路。生态文明建设涉及社会发展的各个领域，是我国的一项重大的国家战略，而将环境保护作为生态文明建设的主要阵地和根本措施，是生态文明理念根本目的和内涵的内在要求，更是我国经济发展和国情的必然选择。 （一）从理论贡献上解析政府职能与生态文明建设 生态文明是人类文明发展的阶段，也是人类社会发展进步的一种具体形态。在2015年3月我国召开的第十二届全国人民代表大会第三次会议中，政府工作报告明确提出“努力建设生态文明的美好家园”和“生态文明建设关系人民生活，关乎民族未来。雾霾天气范围扩大，环境污染矛盾突出，是大自然向粗放发展方式亮起的红灯。必须加强生态环境保护，下决心用硬措施完成硬任务。” 贵州省政府为推广生态文明建设的理念和探索生态文明建设的规律，从2009年到2014年，每年一届，已经连续六年举办了生态文明贵阳会议，这是我国国内唯一以生态文明为主题的国家级国际论坛；在2013年11月，我国的十八届三中全会提出了“生态文明制度体系”，对加强生态文明建设提出了更高、更具体的要求。会议决定明确指出：完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向；对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核；探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计；建立生态环境损害责任终身追究制。贵阳市也在2013年发布《贵阳建设全国生态文明示范城市规划（2012-2020年）》，提出到2014年全面建成小康社会，全国生态文明示范城市建设取得显著成效，到2020年，把贵阳市建成全国生态文明示范城市。 （二）从理论实践上解析政府职能与生态文明建设 从对理论的实践中看，生态文明建设的实践与政府管理职能的现状主要包括以下两个方面。 一方面，贵阳市地处我国的西部地区，属于少数民族聚居的省会城市。贵阳市在西部开发取得巨大成就的大背景下，积极地进行着生态文明建设。生态文明贵阳会议在2009年到2014年这六次会议期间，分别举办了全国生态文明建设成果展、全国生态文明建设试点经验交流会、节能环保产品与技术展、全国低碳发展现场交流研讨会和贵阳市十大工业园区展示暨项目推介会等，有效展示和交流了目前贵阳市的生态文明建设成果，签约总金额近200亿元的绿色低碳项目。其中，与气候组织合作的花溪摆贡寨“千村计划”，推动了农村清洁能源的使用，在2011年作为唯一入选的中国项目在联合国德班气候变化大会上被评为最佳案例之一。 另一方面，贵阳市早在2007年底就把建设生态文明城市作为贯彻科学发展观的总抓手和切入点以来，省委书记赵克志多次提出要以生态文明理念引领经济社会发展，要把生态文明的理念、原则、目标等深刻融入坚持“加速发展、加快转型、推动跨越”的主基调和重点实施工业强省、城镇化带动战略，推进农业现代化的全过程。从2007年到2012年这五年来，贵阳市全市生产总值年均增长14.7%，是新中国成立以来的最快增速；与此同时，单位生产总值能耗下降了26.8%，森林覆盖率从34.7%提高到42.3%，饮用水源水质达标率100%，空气质量优良天数达95%以上，实现了经济持续快速发展与生态质量明显改善的双赢。根据贵州都市报的报道，贵阳市从2012年12月启动打击破坏生态环境违法行为专项行动到2013年7月，共查处违法案件516起，共立案420起，已经结案的324起，罚款金额达281万多元，这表明贵阳市政府对生态文明建设的重视和打击破坏生态文明建设行为的决心。 二、职能探究——生态文明建设中政府职能的角色缺失 在贵阳市生态文明建设硕果累累的情况下，生态文明建设中的政府职能也存在一些问题。 （一）在履行政府管理职能的理念上存在的问题 生态文明建设，覆盖空间布局、资源节约、生态环境保护和制度建设等四方面，事关资源节约和环境保护基本国策，但是在贵阳市的生态文明建设中，环境保护的执法成本高、而违法成本低，再加上监管监督机制不完善，某些政府部门在管理中仍然存在重管理、轻服务，重经济增长、轻协调发展等问题。 贵阳市辖六区一市三县，土地总面积8034平方千米，占全省土地总面积的4.56%。局部区域生态系统脆弱，生态环境建设和破坏并存。目前的生态文明建设仍然以行政手段为主线，还没有转化为企业和公众的自觉行动。个别政府部门仍然存在重经济发展而轻环境保护，甚至以牺牲环境为代价换取经济发展的状况。此外，约束机制和监督机制也尚未完全建立。环境保护投入严重不足，环保欠账过多，环境治理滞后于经济发展。 （二）在履行政府管理职能的行为上存在的问题 不少政府部门在履行管理职能时，不同程度地存在着“越位、错位、缺位”的现象。一些政府在生态文明建设中监管不力、职责不清与推诿现象严重等，直接导致区域污染问题突出，治理任务繁重。 政府错位、越位，导致资源配置效率低下。有的区域的政府以卖地作为主要财政收入来源，导致可耕地和生态空间的过度占用；有的区域的政府越权划拨煤炭等资源，导致部分矿种遭到掠夺式开发而迅速枯竭，国家应得的资源税收入大量流失；有的区域的政府在“经营城市”名义下建开发区，其结果是，园区有了却没有厂房，厂房建了却没有生产线，加剧了土地资源稀缺。再加上政策执行走样，部分政策实施产生了负效应。例如，政府采取土地优惠、税收优惠和财政补贴等措施招商引资，结果是招来了一些高能耗、重污染企业，加剧了产能过剩，而产能过剩是最大的资源浪费和生态破坏，这便是政策执行走样并在实施时还产生了负效应。 （三）政府制定的环境经济政策体系存在的问题 首先，贵阳市还没有真正建立起完善的排污权交易市场机制，碳排放权交易刚开始起步；虽然贵阳市根据我国的税收政策，征税的税种中已经包含了与环境资源相关的税种，涉及交通燃油、供暖及加工燃料、机动车辆、废弃物管理和污染排放等领域，但由于这些税种在制定之初并不是以环境保护为目的，各种税收之间缺乏协调性，因而并未充分发挥促进污染减排的作用。其次，生态补偿机制不完善。由于环境产权界定不清，利益主体不明，再加上支持资金严重不足、补偿标准低且缺乏可持续性，贵阳市的生态补偿机制尚不完善。再次，有利于资源节约、环境保护的价格体系尚未形成，从价格体系看，我国再生资源价格高于初始资源价格，导致企业缺乏进行资源再生、循环利用的动力，而是选择利用初始资源；由于废弃物处理成本高于排放成本，使许多企业宁愿缴纳排污费也不愿意治理污染物。 三、互利共赢——政府管理之下的和谐人居之地的构建 党的十八大报告提出了“五位一体”的生态文明建设方针：全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”总体布局，促进现代化建设各方面相协调，促进生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相协调，不断开拓生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。该方针的确立为生态文明建设总体布局奠定了基础，也为贵阳市的生态文明建设提供了指导思想。 （一）大力弘扬生态文明理念，掀起全市生态文明建设新高潮。 “面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念”，党的十八大报告的这一论断，是基于对人与自然关系深刻反思的科学判断，对于建设美丽中国、实现中华民族永续发展具有重要指导意义。 贵阳市政府在进行生态文明建设中，要扩大宣传，让市民深刻认识到人只是自然界的一分子，人属于自然，而不是自然属于人；要深刻认识到自然界是人类赖以生存发展的基本条件，人类生活所需要的一切均直接或间接来自自然，人类对自然应怀敬畏之心，决不能凌驾其上；要深刻认识到一切物种均有生命，均有其独特价值，均是自然大家族中不可缺少的部分，人类应该尊重一切生命。要广泛普及生态知识并大力弘扬生态文化，通过加强环境保护宣传教育，让人们认识人与自然和谐发展的重要性，形成有利于保护环境的生活方式和消费方式。政府可以充分利用贵阳市群众常看的《贵州都市报》和《贵阳晚报》等报纸、电视、广播、网络等传统媒体和新兴媒体，构建立体式生态文明的传播平台。 要改变贵阳市的发展方式，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式；政府部门要实施重大生态修复工程，增强生态产品生产能力，推进水土流失综合治理，扩大森林、湖泊、湿地面积，保护生物多样性；还要加强环境保护制度建设，把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法和奖惩机制。具体来说，贵阳市政府可以通过继续建设湿地文化广场、森林公园、森林博物馆和生态游乐园等生态文化设施和其基础设施建设，进一步完善贵阳市生态文化的载体。目前，贵阳市的花溪国家城市湿地公园、小车河城市湿地公园、观山湖湿地公园、贵阳森林公园、鹿冲关森林公园和长坡岭国家森林公园已经成为弘扬生态文化的重要场所，但是这些公园还需要加强生态文化基础设施的建设，例如：在现有的公园里面设立科普长廊、标本馆、解说步道以及宣传科普的解说牌和标牌等。 （二）全面发挥政府主导作用，以绿色科技促进生态文明建设。 贵阳市政府作为一种公共权威，明显要体现出社会的公共利益、整体利益和长远利益，它对生态文明建设的作用是其他任何社会组织无法替代的。所以，在生态文明建设中，政府必须义不容辞地承担起责任，赋予自身新的角色定位——生态文明建设的掌舵者。政府应充分发挥掌舵者的主导作用，积极引导、鼓励、协调社会各界力量投入到生态文明建设中去。 在贵阳市的生态文明建设上，贵阳市政府应该着力发展绿色经济，首先，围绕全面促进资源节约的目标，把循环经济理念贯穿到企业生产、经营与管理的各个环节，最大限度实现资源“吃干榨尽”与“变废为宝”。其次，提高人们的环保观念，根据贵州省统计部门统计，截至2013年年底贵阳市人口约468.4万人，政府要想办法对所有人普及环保观念与推广绿色科技，如果468.4万人中的大部分人口都有了绿色环保意识，就会促进企业看到商机，才会愿意投入成本。再次，节能减排是我国的国策，需要政府支持、政策配套与建立市场机制，才能让绿色科技更快地发展。贵阳市政府要让污染企业付出代价，还要平衡经济发展、就业与绿色科技之间的关系。最后，发展绿色科技需要金融业的支持，没有资本就难以推广技术，技术也难以创新，另外还要对绿色科技做一个全面的风险评估与成本回报的深入分析。 （三）完善政府相关体制机制，加快推进政府管理的制度创新 生态文明贵在创新，生态文明建设在我国没有先例可循，需要政府以及社会各方面的共同努力，这是一项长期而复杂的系统工程。首先，政府应该进一步完善节能减排的机制，以制度约束人的行为，防止因为明知故犯而违背自然规律。像涸泽而渔、焚林而猎和杀鸡取卵之类的做法，大都是因为急功近利和个人贪欲而违背自然规律，这种明知故犯的行为必须通过制度加以约束。根据贵阳市六区一市三县的实际情况来制定和分配节能减排指标；政府应该转变职能，强化对企业排污的监管与审查。贵阳市政府可以利用每年举行一次的生态文明贵阳会议，借鉴国内外经验，探索碳排放交易市场。其次，贵阳市政府可以考虑对产生废气、废渣和工业污染等的企业或个人征收环境税，先以二氧化硫和二氧化碳为试点，然后逐步地扩大征税范围。在征收环境税的时候，要注意把环保收费和环境税区别开来，并以开征环境税为契机，对企业的消费税、增值税和环保收费等进行改革，在不增加企业负担的前提下，建立一整套促进环境保护和资源节约循环利用的税制体系。 （四）优化政府生态治理模式，建构生态文明建设的政府新格局 贵阳市政府要在大力推进生态文明建设的总体要求下，一方面把环境保护作为调整经济结构和转变经济发展方式的重要手段。从主要用行政方法保护环境转变为综合运用法律、技术、经济和必要的行政方法来解决目前存在的环境问题，并预防将来可能出现的环境问题。在污染排放检测和环境风险防范方面，要发挥非政府组织和群众的作用，开通网络与电话等举报平台，发现问题及时现场勘查和处理。另一方面，贵阳市政府要把环境保护和发展生态经济一起抓，始终坚持一手抓建设、一手抓保护，一手抓发展、一手抓和谐，做强生态经济，优化生态环境，共建生态文明，有力地促进了县域经济的又好又快发展。确立符合生态文明建设要求的新格局，要因地制宜发展生态经济，着眼于打造贵阳绿色农产品基地和生态文化休闲度假区。例如：从气候上来看，贵阳市冬无严寒，夏无酷暑，适合发展旅游业；气候适合奶牛生长和产奶，可以大力发展牛奶产业；气候温和稳定，可以发展餐饮文化产业等。

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